Aula 6 - Atribuições e poderes dos conselhos nacionais, estaduais e municipais

Como órgãos de defesa dos direitos humanos e de promoção e controle das políticas sociais para assegurar direitos, os conselhos precisam ter atribuições claramente definidas para exercerem suas funções. Estando investidos de autonomia e independência como representantes do Estado e da Sociedade, os seus membros têm como dever buscar informações sobre os poderes de que são investidos e das atribuições a serem desempenhadas no exercício de suas funções.

A falta de informação sobre suas atribuições pode levar os conselheiros à omissão ou mesmo a uma atuação aquém das necessidades demandadas pelo conselho, diante de circunstâncias locais específicas das comunidades que representam. A maioria dos casos exige, dos conselheiros, segurança e maturidade em suas decisões. Conhecer a legislação e o seu papel resulta, para os conselheiros, em mais segurança para lidar com situações adversas. A promoção e a garantia dos direitos humanos nas comunidades depende do grau de comprometimento dos conselheiros associado ao conhecimento de suas atribuições como membro do conselho.

Em linhas gerais, podemos dizer que os conselhos de direitos e de promoção de políticas sociais têm ou deveriam ter, pelo menos, três atribuições para concretizar os princípios e dispositivos definidos na Constituição Federal. São elas: deliberar políticas, controlar as ações e influir no orçamento.

Vale destacar que por atribuições definidas os conselhos não podem ser executores ou coordenadores de políticas ou programas sociais, pois estas são funções típicas dos órgãos governamentais. “Participam de parte do processo de desenvolvimento das políticas públicas de Estado, o que implica: normatização/formulação dessas políticas; controle das ações públicas governamentais e não governamentais, potencialização estratégica destas políticas, ou seja, promover ações de mobilização, de advocacy (ação política pela causa), empoderamento do usuários destas políticas e fomento às parceiras.

O poder deliberativo definido na legislação que caracteriza especialmente os conselhos de saúde, de assistência social, dos direitos da criança e adolescente e o idoso incide sobre todas as suas atribuições, seja de formulação de políticas, seja de controle ou de avaliação e implica a vinculação do governo em cada uma das instâncias de deliberações do colegiado.

Os Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais dos Direitos, portanto, além das características e finalidades gerais comentadas na aula passada, devem possuir atribuições específicas, criadas por leis e diferenciadas de acordo com suas áreas de atuação.

Ao analisarmos o exemplo do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA - é de sua competência: “elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos das crianças e adolescentes, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas nos artigos 87 e 88 da Lei 8.60 – o Estatuto da Criança e do Adolescente”; zelar pela aplicação desta política, além de avaliar as políticas estaduais e municipais e avaliar e dar apoio à atuação dos conselhos estaduais e municipais, respeitando o princípio da descentralização das atividades de formulação, fiscalização e avaliação das políticas. Compete também aos conselhos apoiar a promoção de campanhas educativas, indicando medidas a serem adotadas nos casos de violação dos direitos; acompanhar o reordenamento institucional necessário a partir da Lei 8.069; e acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, Estados e Municípios indicando modificações necessárias à consecução da política formulada para a promoção dos direitos. No caso do conselho dos direitos da criança e do adolescente, compete-lhe também gerir o fundo instituído pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.

Por último, elaborar o seu regimento interno, aprovando-o por dois terços de seus membros, nele definindo a forma de indicação do seu Presidente.

Apesar da maioria dos conselhos convocarem conferências nacionais, estaduais e municipais, nem todos têm esta atribuição definida em legislação. Um bom exemplo de definição de instâncias de deliberação das políticas vimos na Lei 8142/90 que cria o Conselho Nacional de Saúde e que estabelece formas de participação bem estruturada e prevê a ocorrência das Conferências de Saúde para avaliar a situação da saúde e propor diretrizes para a formulação da política de saúde para o País. Nesta Lei, a existência dos conselhos e a realização das conferências colocam-se como obrigatórios enquanto espaços de participação, deliberação e controle da política de saúde no nível federal, estadual e municipal. Assim também funciona nos Conselhos da Assistência Social.

No caso do Conselho dos Direitos do Idoso, previsto na Lei Federal n. 8842/94, ele possui a atribuição de formular, coordenar, supervisionar e avaliar a política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias nacionais, estaduais e municipais.

Uma atribuição peculiar aos conselhos de assistência social, aos dos direitos da criança e do adolescente e aos de saúde, é o financiamento de ações e programas com recursos de fundos especiais acarretando repasse de verbas, da União para Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios, e destes últimos às organizações sociais de atendimento. Cabe aos conselhos atuar na fiscalização dos gastos das verbas públicas destinadas a execução das políticas públicas e às entidades públicas governamentais ou não-governamentais que, eventualmente, sejam beneficiadas por verbas públicas dentro de planos de aplicação específicos.

Um ponto importante a ser observado relacionado às atribuições dos conselhos e que requer uma necessária articulação entre eles é o fato de conselhos intersetoriais possuírem atribuições comuns, e, por vezes, seus poderes deliberativos podem entrar em conflito, trazendo como conseqüência um prejuízo ou sobreposição na execução das políticas formuladas. É o caso, por exemplo, da política de atendimento à criança e adolescente dependente de drogas ou portadora de deficiência, que fazem parte das atribuições dos conselhos de saúde, da criança e do adolescente, dos assuntos das pessoas portadoras de deficiência. Essa é uma situação nova a se enfrentar.

Tradicionalmente a política foi estruturada de forma compartimentada, fragmentada, centralizada e hierárquica. Este é mais um enorme desafio que exige especial entendimento e apropriação do princípio da incompletude institucional e da indivisibilidade dos direitos.

Por fim, analisando a legislação que prevê as atribuições dos Conselhos nacionais, estaduais e municipais, seja no âmbito dos estatutos que estabelecem os direitos, seja da legislação que cria ou regulamenta os conselhos, apenas para efeito didático e de ilustração, podemos encontrar os seguintes exemplos de atribuições conferidas aos conselhos nacionais, estaduais e municipais:

• Deliberar sobre formulação de estratégia e controle da execução da política nacional.
• Acompanhar a execução do plano nacional.
• Estabelecer diretrizes para o funcionamento da política pública e manifestar-se a respeito.
• Propor a convocação e organizar conferências nacionais, ordinariamente, e, extraordinariamente, quando o conselho assim deliberar.
• Assessorar o órgão legislativo no diagnóstico de problemas, opinar e acompanhar a elaboração de leis federais, estaduais e municipais.
• Analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação correspondente.
• Zelar pela efetiva implantação, implementação, defesa e promoção dos direitos da pessoa.
• Receber e encaminhar aos órgãos competentes as petições, denúncias e reclamações formuladas por qualquer pessoa ou entidade, quando ocorrer ameaça ou violação de direitos, assegurados nas leis e na Constituição Federal, exigindo a adoção de medidas efetivas de proteção e reparação.
• Criar comissões técnicas para discussão de temas específicos e apresentação de sugestões destinadas a subsidiar decisões das respectivas áreas.
• Convocar e organizar as Conferências.
• Propor políticas públicas, campanhas de sensibilização e de conscientização e/ou programas educativos, a serem desenvolvidos por órgãos estaduais e/ou em parceria com entidades da sociedade civil.
• Articular-se com os outros Conselhos e órgãos colegiados afins.
• Participar ativamente da elaboração da Lei Orçamentária do município.
• Zelar para que o percentual de dotação orçamentária destinado à construção de uma Política seja compatível com as reais necessidades de atendimento.
• Controlar a execução das políticas, tomando providências administrativas quando o Município ou o Estado não oferecerem os programas de atendimento necessários, acionando o Ministério Público caso as providências administrativas não funcionem.
• Estabelecer normas, orientar e proceder ao registro das entidades governamentais e não-governamentais de atendimento em suas áreas de atuação, comunicando o registro ao Conselho Tutelar (quando houver) e/ou à autoridade judiciária.
• Divulgar os direitos e os mecanismos de exigibilidade dos direitos.
• Fiscalizar os programas desenvolvidos com os recursos do Fundo.

Vê-se que algumas atribuições aqui apresentadas não compõem o rol de funções de todos os conselhos. Mas, em verdade, demonstram, de maneira geral, o poder e as possibilidades de atuação, e, que, fundamentalmente, por meio destas atividades, todos os conselhos de direitos e de promoção de políticas, em maior ou menor medida, têm papel importante não apenas na gestão de políticas públicas, mas também na sua formulação e no seu controle e avaliação.

Referências bibliográficas

ARZABE, Patrícia Helena Massa, “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas” - Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm

FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca, “Conselhos gestores e democracia participativa”

Caderno da Cidadania - Poder Local. Disponível em: http://observatorio.ultimosegundo.ig.com.br/cadernos/cid200820001.htm

LYRA, Rubens Pinto. A Nova Esfera Pública da Cidadania. João Pessoa: Editora Universitária - UFPB. 1996.

PEREIRA, Potyara Amazoneida P. “Controle Democrático como Garantia de Direitos”, SDH/SG/PR.- CNDI - Série: Normas e Manuais Técnicos, nº 1. 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/SEDH_controle_2005.pdf

Links interessantes

Nacional:

http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/atribuicao.htm

http://www.pedagogiaemfoco.pro.br/l9131_95.htm

Estadual:

http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conade/criacao_conselhos.asp

http://www.saude.ba.gov.br/ces/atribuicoes.asp

http://www.deficienteeficiente.com.br/leis/40495.html

http://www.cee.pe.gov.br/lei11913_00.htm

Municipal:

http://www.aleitamento.org.br/conselhos1.htm

http://www.risolidaria.org.br/util/view_noticia.jsp?txt_id=200502230024#_ttn9

http://www.risolidaria.org.br/util/view_noticia.jsp?txt_id=200502230013

http://www.rebidia.org.br/noticias/social/conassi.html

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Maria Letícia Puglisi Munhoz

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.

Aula 5 - Caracterização dos conselhos em nível nacional, estadual e municipal.

Os conselhos são novos arranjos institucionais definidos na legislação ordinária para concretizar a participação e controle social preconizados na Constituição Federal de 88. São organismos que articulam participação, deliberação e controle do Estado. Suas características e atribuições são definidas na legislação ordinária.

“Os conselhos de direitos, também denominados conselhos de políticas públicas ou conselhos gestores de políticas setoriais, são órgãos colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos de modo geral, da formulação, supervisão e avaliação das políticas públicas, em âmbito federal, estadual e municipal” (definição extraída do artigo “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas”, de Patrícia Helena Massa Arzabe, Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estado de São Paulo. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm).

O caráter deliberativo está assegurado no princípio da participação popular na gestão pública, consagrado na Constituição de 88, e são instituições cujo sentido é a partilha do poder decisório e a garantia de controle social das ações e políticas com fins da garantia de direitos conquistados. Portanto, conselhos são espaços deliberativos e de controle social da coisa pública. No entanto, nem todas as legislações ordinárias consideraram este aspecto ao definirem a criação e competências dos conselhos dos direitos.

Conselhos são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e criadas por lei com competências claras. Além disso, devem ser órgãos colegiados, paritários e deliberativos, com autonomia decisória. Alguns exemplos de legislação ordinária que dispõe sobre conselhos de políticas, de segmentos e temáticos como a Lei Federal 8069, de 13 de julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 88, inciso II, torna obrigatória a existência de conselhos dos direitos da criança e do adolescente em todos os níveis da Federação, destacando-se o caráter deliberativo e controlador das ações, assegurada a participação paritária.

Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente

...

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

...  

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

A Lei Federal 8842 de 4 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e define a criação, caracterização e competências dos conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais dos direitos do idoso, afirmando seu caráter permanente, paritário e deliberativo:

Lei 8.842 de 4 de janeiro de 1994, dispõe sobre a Política Nacional do Idoso

...  

Art. 6º Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas à área.

Art. 7º Compete aos conselhos de que trata o artigo anterior a formulação, coordenação, supervisão e avaliação da política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias políticoadministrativas.

Apesar da Lei que estabelece a criação dos Conselhos do Idoso ser de 1994, e determinar o seu caráter deliberativo, apenas 8 anos depois, em 13 de maio de 2002, foi criado por Decreto Presidencial o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI. E seu caráter foi reduzido a órgão consultivo:

Decreto nº 4.227, de 13 de maio de 2002.

Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e dá outras providências.

Art. 1o Este Decreto dispõe sobre a criação, competência e composição do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI.

Art. 2o Fica criado, na estrutura básica do Ministério da Justiça, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, órgão de caráter consultivo.

É inegável o significativo avanço na criação destas instituições democráticas que ampliam a democracia e asseguram a participação e o controle social. No entanto, em se tratando de novas institucionalidades democráticas, ainda são muitos os desafios para a compreensão e efetivação destes espaços enquanto instâncias deliberativas. Ainda são muitos os conselhos de gestão de políticas e defesa dos direitos que mantém o caráter apenas consultivo ou de assessoramento do executivo, fragilizando desta forma o poder decisório da participação da sociedade na relação com o Estado.

Os conselhos de direitos, independentemente do nível de atuação – nacional, estadual ou municipal -, são espaços nos quais o governo e a sociedade devem discutir, formular e decidir, de forma compartilhada e co-responsável, as diretrizes para as políticas públicas de promoção e defesa dos direitos. Conselhos não são, portanto, executores de políticas, são formuladores, promotores de políticas, defensores de direitos, controladores das ações públicas governamentais e não-governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas na perspectiva da garantia dos direitos humanos, sociais e políticos.

Em seu artigo sobre Democracia participativa Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil, Borges explicita que os “Conselhos são órgãos colegiados, que têm, em nosso direito, regras próprias e bem definidas de funcionamento e estrutura”. E destaca que “o funcionamento de um órgão colegiado obedece, em nosso ordenamento jurídico, a coordenadas próprias, muito especiais”. Por exemplo:

• titularidade de seus membros, igual para todos;
• decisões tomadas pela deliberação conjunta de um grupo de pessoas, mediante votação, por unanimidade ou por maioria de votos. Tais decisões passam a constituir, após a discussão e votação, a expressão da vontade do órgão, como um todo ;
• oralidade das votações, reduzidas a termo em ata ou resolução;
• caráter terminativo da votação, após a proclamação de sua apuração;
• responsabilidade do órgão una, como um todo, após a deliberação do grupo;
• representação legal por um presidente, que não vota, senão em casos de desempate, e que vai expressar, em resolução, a vontade do colegiado;
• estabelecimento prévio, em regimento, de normas sobre quorum de votação: para a realização da sessão; para haver deliberação; para a adoção de certas decisões relevantes.

Observa a autora que “o voto do membro do órgão colegiado tem o mesmo valor que qualquer outro, porque nosso direito não acolhe, em regra, votos privilegiados: mas é apenas um voto”, que deverá ser amplamente fundamentado, alicerçado em razões objetivas. Este quadro, segundo a autora, é válido para qualquer conselho ou outro órgão colegiado.

Os conselhos de direitos, nos três níveis de ação, possuem características comuns diferenciando-se apenas por algumas particularidades. Mas é fundamental que todos observem os princípios da participação e descentralização, estabelecidos na “Constituição cidadã” de 1988, cujos dispositivos prevêem a participação da sociedade na gestão e fiscalização da “coisa pública”.

Características comuns dos Conselhos dos Direitos e Gestores de Políticas.

• Devem ter poder deliberativo. O fato de serem reconhecidos e de haver legislação que lhes dá poder não basta para que os conselhos sejam realmente deliberativos. Para ser reconhecido e valorizado, o conselho precisa ter legitimidade tanto na definição de sua composição como na capacidade de interlocução entre seus integrantes. Isso, porém, pode ser um processo longo, que envolve capacitação técnica e política, pois os membros do conselho devem ser capazes de apresentar propostas e de estabelecer alianças, informando e mobilizando os setores sociais que representam.
• Devem levar em consideração as reivindicações dos diversos grupos sociais e atuar na implementação e controle dessas políticas.
• Devem ser criados por iniciativa do executivo ou, em caso de omissão deste, por uma ação civil pública. A via judicial deve ser uma alternativa para casos extremos. A negociação política é sempre desejável para que o conselho a ser criado nasça baseado na cooperação e não no dissenso.
• Devem ser representativos de legítimas instituições atuantes nos segmentos ligados à área de atuação do conselho.
• Devem ser compostos de forma paritária por representantes do governo e da sociedade. O estabelecimento da paridade vai depender da área temática, dos representantes e também da história, democrática e participativa ou não, que levou à construção do conselho.
• Devem dispor de fundos para financiar políticas específicas. Os recursos para o funcionamento dos conselhos devem ser assegurados no orçamento federal, do estado ou do município.

Características que variam segundo particularidades dos conselhos

• Número de participantes. Quanto ao número de membros dos conselhos, não há um limite estabelecido. É recomendável que não seja excessivamente grande para se evitar a dispersão e problemas na operacionalização e funcionamento do conselho.
• Regimento interno. Cada conselho institui o seu próprio regimento interno, com as normas de conduta e procedimentos estabelecidos para o desempenho de suas funções. O regimento interno, como todo ato administrativo, não pode exceder os limites da lei, devendo contemplar os mecanismos que garantem o pleno funcionamento do conselho. Sua publicação deve observar a regra adotada para a publicação dos demais atos normativos do Executivo.
• Infra-estrutura de funcionamento. Será de acordo com as possibilidades e com o grau de importância dado pelas instituições participantes de cada conselho.

Os conselhos nacionais

Os conselhos nacionais devem estar vinculados administrativamente aos Ministérios respectivos ao seu interesse temático e de direitos. Deliberam sobre questões no âmbito da política nacional e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos nacionais, quanto para estados e municípios.

No módulo III deste curso trataremos especificamente das informações básica dos seguintes conselhos:

• Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI
• Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM
• Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência – CONADE
• Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial - CNPIR
• Conselho Nacional de Combate à Discriminação – CNCD
• Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA
• Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana – CDDPH

  

Os conselhos estaduais

A maioria dos conselhos estaduais de direitos existentes no País foi criada nos anos noventa, tendo como característica principal a participação expressiva da sociedade civil e a independência perante o Poder Executivo de seus respectivos estados. A criação desses conselhos inspirou-se nos princípios da participação e descentralização, estabelecidos na Constituição cidadã de 1988, em cujos dispositivos estão previstos a participação da cidadania (representação da sociedade) na gestão e fiscalização da “coisa pública”.

Criados por lei estadual, estão vinculados administrativamente às Secretarias de Estado das respectivas áreas temáticas ou de direitos e não devem estar sujeitos a nenhuma subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na política estadual e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos estaduais, quanto para os municípios.

Os Conselhos Municipais

A criação de um conselho municipal de direitos é uma medida voltada para garantir uma esfera pública com representantes da comunidade local e dos órgãos governamentais, para monitorar o impacto das políticas públicas na proteção e efetivação dos direitos da pessoa humana, e, também, para investigar as violações de direitos no território municipal.

O conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas atribuições, não pode ficar sujeito a qualquer subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito da política municipal e suas decisões devem ser parâmetros para os órgãos municipais e para a execução das ações públicas governamentais e não-governamentais.

A composição dos conselhos

Deve seguir o princípio da paridade e a indicação de seus membros deve refletir o dispositivo constitucional da participação indireta da população, por meio de segmentos e de organizações representativas ligadas à área de atuação de cada conselho. Assim, cabe ao governo escolher os representantes do Executivo e a sociedade civil deve escolher seus representantes em fóruns representativos do respectivo segmento. A escolha dos representantes da sociedade civil normalmente se dá entre os organismos ou entidades sociais, ou dos movimentos comunitários, organizados como pessoas jurídicas, com atuação expressiva na defesa dos direitos e de políticas específicas.

O período do mandato dos conselheiros é normalmente de dois anos, podendo coincidir, ou não, com a vigência do mandado do governo. Estas e outras definições quanto às características e ao funcionamento estão definidas nas respectivas Leis de criação dos conselhos e em seus Regimentos Internos.

Referências bibliográficas

BORGES, Alice Maria Gonzalez. “Democracia participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil”. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752.

ARZABE, Patrícia Helena Massa, “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas” - Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm.

LYRA, Rubens Pinto Lyra, “Formato e papel dos conselhos e ouvidorias nas áreas de segurança e de justiça”, trabalho a ser apresentado no 4º Encontro Nacional da ABCP - Associação Brasileira de Ciência Política, área Estado e Políticas Públicas, painel Relações Estado e sociedade na produção de políticas públicas, 21- 24 julho.

PEREIRA, Potyara Amazoneida P., “Controle democrático com garantias de direitos” – Brasília: Subsecretaria dos Direitos Humanos, Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos, 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/SEDH_controle_2005.pdf

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Maria Letícia Puglisi Munhoz

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte. 

Aula 4 - Natureza jurídica dos conselhos dos direitos e a legislação complementar

A natureza jurídica dos conselhos esta ancorada nos dispositivos constitucionais que instituem a democracia participava e asseguram a participação popular na gestão da coisa publica, na formulação e controle das políticas, na defesa dos direitos humanos e na distribuição e aplicação dos recursos. Em todo o texto constitucional estão presentes mecanismos que institucionalizam o controle social participativo da gestão publica pelos cidadãos e cidadãs. Os conselhos dos direitos constituem-se em uma das formas de participação e controle social assegurados nos dispositivos constitucionais.

Este novo paradigma do Estado Democrático de Direito que valoriza e institucionaliza a participação e o controle social, para que se efetive, exige uma mudança da cultura política brasileira e o rompimento com a tradição autoritária, patrimonialista, de desigualdades e exclusão sociais presentes na vida da população brasileira por séculos, refletida no modelo de Estado autocrático e centralizador. E, portanto, um enorme desafio, quase uma revolução na relação Estado e Sociedade e na gestão da coisa publica. Um desafio que vale a pena, pois este novo paradigma e uma das maiores conquistas da sociedade brasileira em sua historia política contemporânea.

Considerando que as políticas sociais existem para garantir os direitos humanos fundamentais a vida, a saúde, a educação, a liberdade, entre outros, a existência dos conselhos de direitos e seu funcionamento eficaz cumpre um papel fundamental na formulação e controle dessas políticas e, por sua vez, na promoção, controle e defesa desses direitos, zelando para que eles não sejam violados. Os conselhos são espaços em que a sociedade e governo dialogam, para cumprir o que determina nossa Lei Maior, com a participação e muitas mobilizações sociais, foram elaboradas e aprovadas pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores algumas legislações complementares, que reafirmam direitos e asseguram a participação na gestão e controle das políticas. Exemplo disso, a Lei 8069 (Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA) que regulamenta entre outros o artigo 227 da Constituição e torna obrigatória a criação dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente em todos os níveis da Federação (nacional, estadual, distrital e municipal).

Do ponto de vista de sua natureza jurídica o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, e um órgão estatal especial (não só governo, nem somente sociedade civil), isto e, são espaços públicos institucionais. E não instancias da sociedade civil ou do governo. Devem ser compostos de forma paritária por agentes públicos (representantes governamentais e não governamentais), e seus atos são emanados de decisão coletiva e não de agente singular.

Conforme resolução 106 do Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente possuem natureza de órgãos estatais especiais, isto e, são instancias publicas essencialmente colegiadas e estão conceituados juridicamente no inc. II do art. 204 da Constituição Federal e no inc. II do art. 88 da Lei Federal no 8.069/90(Estatuto da Criança e do Adolescente) como órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal. Disponível em: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/resolucao106_2005.htm.

Outro importante exemplo que regulamenta dispositivos constitucionais e a Lei Federal no 8.842, de 04 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e da outras providencias. Em seu artigo 6o estabelece que: “os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual numero de representantes dos órgãos e entidades publicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas a área”.

Apesar de apresentarem-se com características semelhantes, os Conselhos de Direitos não são órgãos governamentais, isto e, não são organismos que pertencem ao governo, nem tampouco são estruturados por normas especificas da administração publica (seus membros não são servidores públicos, por exemplo, que são admitidos por meio de concursos públicos), como também não são associações. Os conselhos integram a estrutura básica do poder executivo, da secretaria ou órgão da área social, possuindo finalidade vinculada a estes órgãos, mas criam estruturas jurídicas próprias, tendo composição e organização fixadas em legislação especifica. E, para atender aos preceitos constitucionais, e fundamental garantir a autonomia política. Os conselhos são, portanto, órgãos estatais especiais, ou mais amplamente, “espaços públicos institucionais”. Dai a razão de se dizer que os Conselhos de Direitos são instituições inovadoras em sua natureza jurídica.

Esta condição não permite que a criação dos Conselhos de Direitos Municipais, Estaduais e Nacionais seja facultativa, ou seja, que ocorra a partir da vontade de alguns interessados que se agrupam e criam uma entidade para a defesa destes interesses. Ao contrario, a sua criação e obrigatória em determinação de legislação complementar. Isto significa que, todos os municípios tem que criar e fazer funcionar os seus Conselhos. Estes são criados a partir de uma atribuição do Poder Executivo de elaborar o projeto de lei da criação do Conselho e encaminhá-lo ao Poder Legislativo para aprovação. No caso de omissão do Poder Executivo, o Ministério Publico poderá instaurar inquérito civil.

Deve-se ressaltar que, em casos de omissão, a sociedade civil deve provocar e sensibilizar o poder executivo para esta iniciativa legislativa.

Em 1999, onze anos apos a promulgação da Constituição Federal, pesquisa do IBGE já demonstrava a existência de milhares de conselhos municipais diretamente relacionados as políticas publicas, espalhados pelo pais.

Destaque-se que nos casos dos conselhos da saúde, assistência social, educação e criança e adolescente, sua criação e obrigatória por lei ordinária, em todos os municípios.

Alguns exemplos de legislação complementar que determinam a criação de Conselhos de Direitos são:

CDDPH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana - LEI No 4.319 – DE 16 DE MARCO DE 1964. Cria o Conselho de Defesa dos direitos da Pessoa Humana.

CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente Lei Federal n° 8.242, de 12 de outubro de 1991 Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e da outras providencias.

CNDI - Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - LEI No 8.842, DE 4 DE JANEIRO DE 1994. Dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e da outras providencias – artigos 5º a 7º. DECRETO No 4.227, DE 13 DE MAIO DE 2002. Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e da outras providencias Revogado pelo Decreto no 5.109, de 2004.

CONADE - Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência no Decreto 3.298/99 de 20 de dezembro de 1999 que regulamentou a Lei 7.853/89.

CNCD - Conselho Nacional de Combate a Discriminação DECRETO No 3.952, DE 4 DE OUTUBRO DE 2001 Dispõe sobre o Conselho Nacional de Combate a Discriminação.

CNDM - Conselho Nacional dos Direitos da Mulher LEI No 7.353, DE 29 DE AGOSTO DE 1985 Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM e da outras providencias.

CNPIR - Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial artigo 3, parágrafo único da L EI N o 10.678, DE 23 DE MAIO DE 2003 que cria a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da Republica, e da outras providencias e Decreto no 4.885, de 20 de novembro de 2003 que dispõe sobre a composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial - CNPIR, e da outras providencias.

Referências bibliográficas

BORGES, Alice Maria Gonzalez. “Democracia participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil”. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752

NOGUEIRA Neto, Wanderlino. Direitos Humanos da Infância e da Adolescência no SIPIA. Fortaleza: CEDCA, 2004.

Links interessantes

Leis de criação dos conselhos:

CDPH - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cddph/abert_cddph.htm

CNCD - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cncd/abert_cncd.htm

CNDI – http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/legis_idoso.htm

CONADE - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conade/dec.asp

CNPIR - http://www.presidencia.gov.br/seppir/cnpir/apresentacao.htm

CONANDA - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/lei8242.htm

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Maria Leticia Puglisi Munhoz

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.

Aula 3 - Controle Social e Conselhos de Direitos no Brasil

O processo constituinte aprofundou a questão colocada pelo movimento social ao final da década de 70 e início dos anos 80 sobre a democratização do Estado e os mecanismos necessários para torná-lo público (publicização).

Segundo Moroni, “o movimento traz para o processo constituinte, além da democratização e publicização do Estado, a necessidade de controle social, em cinco dimensões: formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e financiamento das políticas públicas.”

Como vimos na aula passada, a Constituição de 1988 apresentou grandes avanços em relação aos direitos sociais, introduziu instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular), instituiu a democracia participativa e abriu a possibilidade de criação de mecanismos de controle social, como, por exemplo, os conselhos dos direitos, de políticas e de gestão de políticas sociais específicas.

Os conselhos como mecanismos de participação e de legitimidade social iniciam-se no Brasil, segundo Gohn (1995), como fruto da organização e das lutas sociais. A mediação povo-poder por meio dos conselhos como esferas públicas de exercício do poder no Brasil, surgem nas décadas de 1970-93. Dentre os tipos básicos de conselhos criados ao longo desse período, alguns aparecem na cena política a partir da iniciativa popular ainda durante a ditadura, como os conselhos comunitários e outros foram criados por exigências constitucionais e legais, como os conselhos de políticas públicas e os de direitos.

É com o retorno do exercício dos direitos civis e políticos que os conselhos, como esferas públicas, entram em cena na institucionalidade democrática, como mecanismos institucionais de participação da sociedade civil organizada. A 1“Participamos, e daí?”- artigo de José Antônio Moroni, membro do Colegiado de Gestão do Instituto Nacional de Estudos Socioeconômicos – Inesc, dezembro de 2005.

Constituição de 1988 cria as condições jurídico-políticas para a criação e funcionalidade de órgãos de natureza plurirepresentativa com função de controle social e de participação social na gestão da coisa pública. Os conselhos de políticas públicas e de direitos são, portanto, formas concretas de espaços institucionais de exercício da participação social.

Segundo Frischeisen, “a implementação efetiva dos direitos depende da realização de políticas públicas, cujas linhas gerais estão previstas na Constituição Federal, assim como a participação popular na elaboração, na formulação, dentre outras, das políticas públicas da saúde, assistência social, educação e direitos da criança e do adolescente. Essa participação se dá através dos conselhos respectivos, em especial dos Conselhos Municipais, aqueles que mais próximos estão dos interesses da comunidade, que são, portanto, gestores de políticas públicas”.

Arzabe enfatiza a necessidade de “leis, regulamentos e medidas públicas de promoção e fortalecimento desses direitos, e os direitos sociais podem somente ser realizados por meio das políticas públicas, que fixam de maneira planejada diretrizes e os modos para a ação do Poder Público e da sociedade”.

Os conselhos institucionalizados a partir da Constituição de 88 são órgãos colegiados, permanentes, consultivos, deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formulação, supervisão e avaliação das políticas públicas de garantia dos direitos humanos, em âmbito federal, estadual e municipal.

Se em nível nacional os conselhos de políticas públicas como saúde, educação e outros, foram sendo paulatinamente criados como órgãos de gestão e monitoramento da gestão das políticas sociais no campo dos conselhos de direitos e defesa dos direitos humanos, só após a Constituição Cidadã de 1988, com a institucionalização do Estado Democrático de Direito, é que os órgãos de defesa dos direitos humanos ampliam-se na cena política brasileira.

No âmbito nacional, no campo dos direitos humanos, pelo menos dois destes conselhos merecem referência por sua criação pioneira, anterior à Constituição de 88. São eles: o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana - CDDPH e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM.

O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, de âmbito nacional foi criado pela Lei 4.319 e sancionada em 16 de março de 1964, numa conjuntura política crítica, anterior ao golpe militar de 31 de março de 1964. Com o processo ditatorial desfavorável ao exercício dos direitos civis e políticos, o CDDPH figurou por muito tempo com funções legais de promoção e defesa dos direitos humanos impossíveis de efetuação, tais como:

Intervir na promoção, defesa e divulgação dos direitos da pessoa humana (...) receber representações ou denúncias de violações de direitos humanos (...) determinar diligências (...) promover inquéritos e investigações em qualquer parte do país (...) tomar depoimentos de autoridades (...) inquirir testemunhas (...) requisitar às repartições públicas e os agentes públicos informações e documentos (...) transportar-se para lugares onde se fizer mister a sua presença.

Sua instalação só ocorreu em 24 de outubro de 1968, mas sua atuação foi muito restrita no período ditatorial, uma vez que as denúncias de violações eram prontamente arquivadas. Durante o período da “Nova República” segundo Espínola, é que o CDDPH começou a receber as denúncias de violações de direitos humanos. Mas somente após a Constituição Federal, a partir de 1993, o conselho passou a ter um importante papel na articulação com a sociedade civil no sentido de avançar a legislação interna de proteção dos direitos humanos e os encaminhamentos de adesão aos mecanismos internacionais de proteção dos direitos humanos.

O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher surge a partir das lutas e reivindicações dos movimentos sociais feministas e de mulheres impulsionado na década de 70 com a instituição do Ano Internacional da Mulher, em 1975, pela ONU. “Em agosto de 1985, finalmente, foi atendida a histórica reivindicação das mulheres e criado o Conselho Nacional de Direitos das Mulheres, vinculado ao Ministério da Justiça, por intermédio de Lei, com o objetivo de promover em âmbito nacional, políticas que visem a eliminar a discriminação da mulher, assegurando-lhe condições de liberdade e igualdade de direitos, bem como sua plena participação nas atividades políticas, econômicas e culturais do país. A mesma Lei cria o Fundo Especial de Direitos da Mulher que dotaria o CNDM dos recursos necessários para o desenvolvimento de suas atividades. A estrutura do CNDM era, então: Conselho Deliberativo, Assessoria Técnica e Secretaria Executiva.”.

No período pré-Constituição, o CNDM articulou junto com os movimentos feministas e de mulheres, com os conselhos estaduais e municipais e com a bancada feminina no Congresso Nacional, estratégias visando a inclusão dos direitos humanos das mulheres na Constituição de 1988. A campanha “Constituinte para valer tem que ter palavra de mulher” e o “Lobby do batom” resultaram na “Carta das Mulheres aos Constituintes”. Em 1988 a nova Constituição incorporou a maioria das reivindicações deste movimento.

Em comum, estes dois conselhos são órgãos colegiados, de caráter consultivo e integrantes respectivamente, da estrutura da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, ambos da Presidência da República, com status de Ministérios.

Entre os conselhos ancorados ou criados a partir da Constituição de 88, vale uma distinção a quatro que foram regulamentados por meio de legislação ordinária. São eles os conselhos de saúde, de assistência social, dos direitos da criança e do adolescente e do idoso. Estes conselhos, como destaca Arzabe, “são caracterizados pelo poder deliberativo de todas as suas atribuições, seja de formulação de políticas, seja de controle ou de avaliação e implica a vinculação do governo em cada uma das instâncias de deliberações do colegiado”.

Nas próximas aulas, falaremos um pouco mais sobre as características e atribuições dos conselhos dos direitos. Até lá.

Referências bibliográficas

GOHN, M. G. M. História dos Movimentos e Lutas Sociais. São Paulo: LOYOLA, 1995.

MORONI, José Antônio, “Participamos, e daí?”- artigo publicado pelo Observatório da Cidadania, membro do Colegiado de Gestão do Instituto Nacional de Estudos Socioeconômicos – Inesc, dezembro de 2005, disponível em: http://www.ibase.br/pubibase/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1183&sid=127

FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca, “Políticas Públicas: Planejamento, Desenvolvimento e Fiscalização - Conselhos Gestores e Democracia Participativa

— O papel do Ministério Público”, disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/luizacf.htm

ARZABE, Patrícia Helena Massa, “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas”, disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm

LYRA, Rubens Pinto, “Os conselhos de direitos do homem e do cidadão e a democracia participativa” , texto disponível em: http://www.dhnet.org.br/w3/ceddhc/ceddhc/rubens2.htm

“CNDM – Breve Histórico” – site da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres da Presidência da República, disponível em: http://www.presidencia.gov.br/spmulheres/cndm

“Histórico do CNDCM” – disponível em: http://www.wmulher.com.br/template.asp?canal=etiqueta&id_mater=2660

Links interessantes

Histórico do CDDPH - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cddph/historico.htm

Histórico do CNDM - http://200.130.7.5/spmu/cndm/cndm_historico.htm

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Célia Maria Escanfella

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.

Aula 2 - A Constituição de 1988 e a democracia participativa

A palavra democracia (governo do povo) tem origem na Grécia antiga e o princípio democrático tal qual conhecemos hoje tem suas bases nos ideais da igualdade, da liberdade e da fraternidade adotados na Revolução Francesa, no final do século XVIII.

Em nosso país, como foi mencionado na aula anterior, a vivência democrática tem sido um enorme desafio e uma construção recente, destacando-se o período histórico-político do século XX e mais enfaticamente a partir da década de 80.

Democracia e direitos humanos caminham juntos. “Não há democracia sem direitos humanos e não há direitos humanos sem democracia” (Piovesan, 2003)1.

No caso do Brasil, a história dos direitos humanos está diretamente vinculada com a história das constituições brasileiras.

A primeira Constituição brasileira data de 1824 - a Constituição Imperial , outorgada, e apesar de concentrar muitos poderes nas mãos do imperador - a prerrogativa para intervir nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário - traz os primeiros registros da inviolabilidade dos direitos civis e políticos e a consagração dos Direitos Humanos no Brasil.

Com a proclamação da República, em 1888, surgiu a primeira Constituição Republicana, datada de fevereiro de 1891, inspirada na Constituição dos Estados Unidos da América. Em seus menos de 100 artigos, estabelece a forma de Estado (Federação); a forma de governo (República); e o sistema de governo (Presidencialismo). Do ponto de vista dos direitos humanos manteve aqueles poucos consagrados na Constituição Imperial e os ampliou, por exemplo, com o estabelecimento do voto direto para deputados, senadores, presidente e vice presidente da república. No entanto, a apenas alguns setores da população era conferido este direito. Apesar de ter abolido a exigência de renda como critério de exercício dos direitos políticos, determinou que “os mendigos, os analfabetos, os religiosos, não poderiam exercer tais direitos políticos” (Samanieco).

Em 1934, o País conquistou sua primeira “Constituição social”. Após a revolução constitucionalista de 1932, foi nomeada pelo governo provisório uma comissão para elaborar o projeto de constituição. Com pouca participação popular, a Constituição de 34 introduziu algumas garantias individuais; assegurou direitos sociais aos cidadãos, notadamente direitos trabalhistas, tais como proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho, em razão de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil; proibiu o trabalho para menores de 14 anos de idade, o trabalho noturno para os menores de 16 anos e o trabalho insalubre para menores de 18 anos e para mulheres; determinou a estipulação de um salário mínimo capaz de satisfazer às necessidades do trabalhador, o repouso semanal remunerado e a limitação de trabalho a oito horas diárias, entre outras garantias sociais. Para as mulheres esta constituição foi um marco na medida em que instituiu o Voto Feminino.

No entanto, esta Constituição teve vida curta de apenas 3 anos! No período de 1937 a 1946, sob inspiração nazi-fascista, nosso país viveu a “ditadura de Vargas”. A Constituição do “Estado Novo”, de 10 de novembro de 1937, suprimiu as liberdades, centralizou o poder no Presidente da República, instituiu os tribunais de exceção. Este período foi abordado recentemente no filme “Olga” que retrata tanto a luta pela liberdade e direitos sociais, quanto as barbaridades praticadas pelo terror do Estado e a relação com a ordem nazifascista.

O mundo vivia o pesadelo da Guerra e como diz Piovesan “a Segunda Guerra trouxe a ruptura com os direitos humanos e o Pós-Guerra trouxe a leitura da sua reconstrução”.

As liberdade políticas e os direitos humanos foram reconquistados e ampliados com a Constituição redemocratizadora, de 1946 (dois anos antes da Declaração Universal dos Direitos Humanos). Entre outros direitos ampliados, o trabalho noturno a menores de 18 anos foi proibido, institucionalizou-se o direito de greve, houve um fortalecimento da Federação. A Constituição redemocratizadora vigora por quase 20 anos até o golpe militar.

Em 1964, o Brasil sofre mais um golpe no processo democrático e, em conseqüência, os direitos humanos e as liberdades são novamente usurpados.

Passam a vigorar os Atos Institucionais com punições e arbitrariedades, tendo no AI-5 a expressão máxima do terror e do medo provocados pela ditadura militar. A tortura, a ausência de liberdade, as perseguições e assassinatos políticos marcaram este período.

1964

“O Brasil estava salvo do comunismo! Os crioulos não invadiriam mais as casas das pessoas de bem!”. “As empregadinhas voltariam a ficar de cabeça baixa!”. General Humberto de Alencar Castello Branco

1985

Jornalista: Se o Sr. Ganhasse um Salário mínimo, o que faria?

João Figueiredo: Dava um tiro na cabeça!

O aparato legal deste cenário político foi garantido na Constituição de 1967 e posteriormente, na Constituição de 1969 que incorporou as arbitrariedades dos Atos Institucionais.

Tanta arbitrariedade e violação dos direitos humanos têm limite!

Ao final da década de 70, por pressão dos movimentos sociais na luta por direitos, liberdade e democracia, o País conquista a Anistia e inicia-se o processo de abertura política que culmina, em 1985, com a queda do Regime Militar e a emenda constitucional nº 25 que convoca as eleições para a Assembléia Nacional Constituinte.

A Constituição Cidadã de 1988 O Brasil, como vimos, desde a independência, é regido por Constituições que ao longo da história refletiram as diferentes dimensões e o conceito dos direitos humanos.

A Constituição Federal de 1988 é um marco! Segundo Piovesan, “é um marco simbólico que reinventa a nossa cidadania, é o marco da transição democrática e da nacionalização dos direitos humanos no país”.

Em seu preâmbulo, a Constituição de 1988 institui o Estado Democrático de Direito destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social. Estabelece em seu primeiro artigo o fortalecimento da Federação, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, declara seus princípios fundamentais e afirma a soberania popular. Além de instituir como novo paradigma, a democracia participativa.

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Garantiu entre seus princípios fundamentais a redução das desigualdades, considerando a diversidade sexual, de raça, geração e o combate a qualquer forma de discriminação, expressos em seus artigos terceiro e quinto.

Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I.Constituir uma sociedade livre, justa e solidária;

II.Garantir o desenvolvimento nacional;

III.Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV.Promover o bem de todos, sem preceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.

Além disso, nossa Constituição cidadã primou pela garantia dos direitos humanos, dos direitos sociais e políticos, em seus artigos 5º ao 11º e do 14º ao 16º. É, sem dúvida, um novo paradigma no arcabouço jurídico e democrático brasileiro.

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Segundo Moroni, “a Constituição Federal de 1988 inova em aspectos essenciais, especialmente no que se refere à gestão das políticas públicas, por meio do princípio da descentralização político-administrativa, alterando normas e regras centralizadoras e distribuindo melhor as competências entre o poder central (União), poderes regionais (estados e Distrito Federal) e locais (municípios). Com a descentralização, também aumenta o estímulo à maior participação das coletividades locais – sociedade civil organizada –, criando mecanismos de controle social”.

Estes são alguns dos motivos pelos quais a Constituição de 1988 é considerada como a mais democrática dentre todas as constituições brasileiras.

Se a participação popular institucionaliza-se a partir da Constituição de 88, sua efetividade já vinha sendo construída no período pré-Constituição e se consolida durante os anos 90. Os movimentos sociais mobilizaram-se e participaram ativamente na elaboração do texto constitucional. As mulheres, por exemplo, tiveram seus direitos assegurados e ampliados, como a licença maternidade, a introdução da licença paternidade e a perspectiva jurídica da igualdade de direitos. O movimento de defesa dos direitos de crianças e adolescentes apresentou proposta com 1,5 milhão de assinaturas que referendou a emenda popular responsável pelo artigo 227, base para posterior elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente. Desta forma, crianças e adolescentes conquistaram na lei o status de sujeito de direitos e a primazia no atendimento. O crime de racismo foi uma decorrência da Constituição de 19889.

A Democracia participativa

Todo cidadão possui direitos políticos garantidos na Constituição Federal de 1988. Já vimos que o principal direito político e o mais exercido por todos é o direito de votar e ser votado. E que, além desse direito, a Constituição de 1988 possibilitou participação dos cidadãos e cidadãs nos rumos da Cidade, Estado e País e garantiu em seu artigo 14 o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, como formas de assegurar a soberania popular.

Se o significado de democracia é governo do povo, sem a garantia de participação da população não existe democracia de fato. Sem a sociedade organizada participando das questões estatais, há sempre o risco para que regimes autoritários surjam e ocorram retrocessos nos direitos conquistados.

Nesta perspectiva, a Constituição Federal de 1988, ao incorporar os direitos humanos e instituir a democracia participativa em nosso país, impôs ao legislativo a regulamentação de tais direitos e o incentivo de uma participação cada vez maior dos cidadãos e cidadãs.

É com este intuito que, a partir de 1988, os vários setores da sociedade organizada pressionaram e colaboraram na elaboração e aprovação das legislações complementares, com objetivo de regulamentar e aprofundar os direitos humanos, os direitos sociais e a democracia participativa.

A institucionalização dos conselhos

Em 1990, a Lei Federal 8.142, em seu primeiro artigo, dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências, cujo primeiro artigo diz que:

Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I - a Conferência de Saúde; e

II - o Conselho de Saúde.

§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.

§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

A participação nos conselhos, enquanto efetivação da democracia participativa, tem significado uma permanente educação para a cidadania. A sociedade conquista um espaço de co-responsabilidade na definição de leis e políticas que garantem seus direitos.

A Lei Federal 8069 de 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criança e do Adolescente, é um exemplo importante disso, como outros que veremos em nossa próxima aula, quando trataremos dos conselhos dos direitos.

Referências bibliográficas

LYRA, Rubens Pinto, “Os conselhos de direitos do homem e do cidadão e a democracia participativa” , texto disponível em: http://www.dhnet.org.br/w3/ceddhc/ceddhc/rubens2.htm

MORONI, José Antônio, “Participamos, e daí?”- artigo publicado pelo Observatório da Cidadania, membro do Colegiado de Gestão do Instituto Nacional de Estudos Socioeconômicos – Inesc, dezembro de 2005, disponível em: http://www.ibase.br/pubibase/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1183&sid=127

BOBBIO, N. O futuro da democracia. Rio e Janeiro: Paz e Terra, 1986.

______. Crise e redefinição do Estado brasileiro. In: LESBAUPIN, I; PEPPE, A. (Orgs.). Revisão constitucional e Estado democrático. Rio de Janeiro: Centro João XXIII, 1993.

FALCÃO, M. C. A seguridade na travessia do Estado Assistencial Brasileiro. In: SPOSATI, A. et al. Os direitos (dos desassistidos) sociais. São Paulo: Cortez, 1991.

RAICHELIS, Raquel. A construção da esfera pública no âmbito da política de assistência social. Tese (Doutorado em Serviço Social). São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 1997.

SOUZA FILHO, R. “Rumo à democracia participativa”. 1996. Dissertação (Mestrado em Serviço Social), Escola de Serviço Social, Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro.

SAMANIEGO, Daniela Paes Moreira. “Direitos humanos como utopia” . Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=76.

Anais da V Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - Brasília 2003, palestra de Flávia Piovesan. Disponível em: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/anais.pdf

Constituição Federal de 1988 – disponível em:  http://www.presidencia.gov.br/CCIVIL/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm

Lei Federal 8142 – Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS – disponível em: http://portalweb05.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=169

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Célia Maria Escanfella

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.

Aula 1 - Participação e controle social na garantia dos direitos humanos

Hoje iniciamos o módulo II do Curso de capacitação, segue abaixo a 1ª Aula deste módulo, num total de quinze.

Em nossa história política a participação e o controle social1 têm adquirido significados distintos na luta pela concretização dos direitos. São conceitos que possuem uma interdependência, são conteúdos políticos relacionados e que produzem um sentido se caminham juntos. Mas por uma questão meramente didática, em alguns momentos eles serão tratados separadamente para melhor explicitar seus conteúdos.

Controle Social

Temos pelo menos dois exemplos de significado de controle social. O primeiro, exercido pelo Estado sobre indivíduos e grupos, predominou até boa parte do século XX. O segundo, refere-se à participação social na elaboração e fiscalização de políticas públicas. “Controle Social” foi, portanto, ao longo da história ocidental, compreendido como o controle do Estado sobre a população, um significado muito diferente do que é utilizado atualmente. Nos dias atuais, o termo controle social refere-se à forma de participação da população na formulação, deliberação e fiscalização das políticas públicas. Conferências e Conselhos, por exemplo, são formas de participação social e mecanismos conquistados para exercer o controle social.

Para uma melhor compreensão e aprofundamento dos significados de controle social e participação, sugerimos a leitura do artigo Participação e controle social, Rodriane de Oliveira SOUZA, utilizado para esta apresentação. In SALES, Mione Apolinário; MATOS, Maurílio Castro e LEAL, Maria Cristina (org.). Política Social, Família e Juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez, 2004, p. 167-187.

Participação

Participação pode ser compreendida como um processo no qual homens e mulheres se descobrem como sujeitos políticos, ou seja, está diretamente relacionada à consciência dos cidadãos e cidadãs, ao exercício de cidadania, às possibilidades de contribuir com processos de mudanças e conquistas. O resultado do usufruto do direito à participação deve, portanto, estar relacionado ao poder conquistado, à consciência adquirida, ao lugar onde se exerce e ao poder atribuído a esta participação.

“A participação é requisito de realização do próprio ser humano e para seu desenvolvimento social requer participação nas definições e decisões da vida social.” (Souza. 1991:83). A participação sempre esteve comprometida com aquilo que Marx e Engels apontam como pressupostos da existência humana: “o primeiro pressuposto de toda a existência humana e, portanto, de toda a história, é que os homens e mulheres devem estar em condições de viver para poder fazer história. E para viver é preciso antes de tudo comer, beber, ter habitação, vestir-se e algumas coisas mais”.

Vamos fazer uma rápida viagem pela realidade sócio-política brasileira no último século e verificar três formas básicas de compreender a participação que se fizeram presentes:

A participação comunitária - surge no início do século XX, compondo a ideologia e a prática dos centros comunitários norte-americanos. Neste contexto, “comunidade” significa um “agrupamento de pessoas que coabitam num mesmo meio ambiente, ou seja, compartilham o que se deveria chamar de condições ecológicas de existência, independente dos fatores estruturais ou conjunturais que lhes dão origem” (Carvalho, 1995:16). No Brasil desenvolvimentista dos anos 50, as contradições geradas pelo crescimento econômico tornam-se cada vez mais evidentes: aumento da inflação, arrocho salarial, movimentos reivindicatórios da classe operária por melhores condições de vida e trabalho, entre outros. Por outro lado, o processo de industrialização neste período, exigia uma nova estrutura do mercado de trabalho, uma política de modernização, com ênfase na formação técnica e profissional competente e na especialização da mão-de-obra. Nesse cenário, a participação consistia em envolver as comunidades na realização de atividades em que o trabalho da população teria uma direção desejável para o sistema, quer dizer, deixava intocada a estrutura de classes e as relações de produção e de dominação.

No período das décadas de 1950/1960 a participação comunitária era entendida como a sociedade completando o Estado. O Estado passou, então, a incentivar a colaboração da sociedade na execução das políticas sociais por meio do voluntariado e do apelo à solidariedade dos cidadãos.

Este processo tem semelhanças ao que acontece nos dias atuais, conseqüência da política neo-liberal de “Estado Mínimo”.

A participação popular - significa o aprofundamento da crítica e a radicalização das práticas políticas opositoras ao sistema dominante. Surge ao final da década de 1960 e se firma na década de 1970, com a entrada dos novos movimentos sociais, fundamentais para o processo de redemocratização da sociedade e Estado brasileiros. No período da ditadura militar a participação popular caracterizou-se como estratégia da oposição e expressou a reação da população no regime ditatorial existente naquele momento.

Este período recente da história política brasileira, entre 1964 e 1984, como disse Chico Buarque, foi “uma página infeliz de nossa história” (Música “Vai Passar” – Autor: Chico Buarque de Holanda). Denominado de “os anos do terror”, o golpe militar inaugurou, em 31 de março de 1964, o período da Ditadura Militar, também conhecido como os anos de chumbo: colocou, por um lado, as lutas políticas na clandestinidade, e por outro, aprofundou a política da arbitrariedade, usurpou as liberdades, prendeu, torturou e matou centenas de militantes que se dedicavam à causa da defesa e promoção dos direitos sociais, políticos e econômicos. Foi o período dos atos de exceção, quando o controle era exclusivo do Estado sobre a sociedade. Os direitos políticos foram suspensos. Em contrapartida, é deste período o surgimento de novos movimentos sociais na luta por melhores condições de vida. Aqui, a categoria “comunidade” é substituída pela categoria “povo” que significa, de acordo com Carvalho (1995:21), um determinado segmento da população excluído, marginalizado ou subalternizado no seu acesso aos bens e serviços essenciais.

Trata-se de uma população excluída social, econômica e politicamente das decisões do Estado.

Apesar do terror do Estado e da ausência de democracia, os movimentos sociais resistiram e continuaram a luta por liberdade e por democracia.

Vários movimentos e organizações surgiram na década de 1970, em atos de resistência ao terror do Estado, em defesa da redemocratização do País e de melhores condições de vida, como:

• o movimento contra a alta do custo de vida, liderado especialmente pelas mulheres nas periferias, com o apoio das organizações eclesiais de base;
• o movimento pela anistia dos presos e exilados políticos, a Comissão de Justiça e Paz da arquidiocese de São Paulo;
• no final da década de 1970, o movimento dos trabalhadores por melhores salários e contra o desemprego, culminou com as grandes mobilizações do movimento sindical no ABC (região em volta da cidade de São Paulo formada pelas cidades de Santo André, São Bernardo e São Caetano) o surgimento de lideranças dos trabalhadores.

A saturação da política repressiva do Estado e da ditadura militar, por um lado, e a mobilização contra a ditadura e por liberdade política, de outro, provocou o chamado processo de abertura, que teve nas mobilizações pelas eleições diretas para presidente da república o seu marco político.

A ditadura militar havia instituído o processo de eleição indireta, por meio de um colégio eleitoral onde apenas os deputados e senadores podiam votar no candidato a presidente da república. A campanha por eleições diretas, conhecida como campanha pelas “Diretas Já” foi responsável pela mobilização de milhões de pessoas que foram para as ruas e praças manifestarem-se a favor da eleição direta para presidente da república. A campanha foi derrotada na votação histórica que manteve o colégio eleitoral, mas foi vitoriosa à medida que Tancredo Neves, em 1985, foi o último presidente eleito de forma indireta.

O povo foi às ruas e resgatou seu direito a votar para presidente e representantes em todos os níveis.

A participação social - é a nova modalidade de participação instituída na década de 1980, cuja categoria central não é mais “comunidade”, nem “povo”, mas a “sociedade”. A participação da sociedade organizada deu-se em todos os níveis de pressão por liberdade e democracia. Nas manifestações de rua, na organização de agrupamentos sociais, nas eleições, na organização dos trabalhadores urbanos e rurais, na organização e luta das mulheres contra a discriminação e pela conquista de direitos, dos negros, dos estudantes, enfim, do empresariado, dos políticos, nas mais variadas formas de manifestações. O processo de abertura abriu espaço para uma diversidade de interesses e de projetos colocados na arena social e política.

Teve sua sustentação na grande mobilização pelas “Diretas Já” e na mobilização social dos diversos segmentos da sociedade civil organizada por inclusão, ampliação e universalização dos direitos no processo Constituinte.

A década de 1980 foi, portanto, marcada por grandes mobilizações e profundas modificações na democratização do País.

Isto gerou conquistas e uma delas foi a criação, em 1983, do primeiro conselho da condição feminina, no âmbito estadual, em São Paulo que estimulou a criação de órgãos similares em todo o País, inclusive no âmbito nacional. Estes conselhos foram espaços de conquista de cidadania, de participação e de controle social. No entanto, tinham caráter apenas consultivo e, em alguns casos, de assessoria às políticas públicas para enfrentamento da discriminação praticada contra as mulheres.

O poder centralizado desde 1930, deu lugar ao processo de participação, descentralização e redesenho do Pacto Federativo aprovados na Constituição Federal de 1988, que passa a garantir unidade nacional e unidades subnacionais, com repasse de recursos e autonomia decisória para estados e municípios, dando novo significado ao controle social e a participação da sociedade civil nas decisões políticas.

Com a nova Constituição, os mecanismos de participação e de representação institucionalizam-se e os órgãos com esta finalidade passam a ser não mais espaços de consulta, mas normativos, definidores de parâmetros e deliberadores de políticas.

É o que veremos em nossa próxima aula, que abordará o tema: “A constituição de 1988, a democracia participativa e o surgimento dos conselhos”. Até lá.

Referências bibliográficas

SOUZA, Rodriane de Oliveira. Participação e controle social. In SALES, Mione Apolinário; MATOS, Maurílio Castro e LEAL, Maria Cristina (org.). Política Social, Família e Juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez, 2004, p. 167-187.

SOUZA, Maria Luiza. Desenvolvimento de comunidade e participação. 3ª ed. São Paulo: Cortez, 1991.

MARX, Karl e ENGELS, Friedrich, A ideologia alemã (Feuerbach). São Paulo: Hucitec, 1996.

Sugestão de leitura:

SOUZA, Rodriane de Oliveira. Participação e controle social. In SALES, Mione Apolinário;

MATOS, Maurílio Castro e LEAL, Maria Cristina (org.). Política Social, Família e Juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez, 2004, p. 167-187.

Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues

Colaboração: Célia Maria Escanfella

Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.