A natureza jurídica dos conselhos esta ancorada nos dispositivos constitucionais que instituem a democracia participava e asseguram a participação popular na gestão da coisa publica, na formulação e controle das políticas, na defesa dos direitos humanos e na distribuição e aplicação dos recursos. Em todo o texto constitucional estão presentes mecanismos que institucionalizam o controle social participativo da gestão publica pelos cidadãos e cidadãs. Os conselhos dos direitos constituem-se em uma das formas de participação e controle social assegurados nos dispositivos constitucionais.
Este novo paradigma do Estado Democrático de Direito que valoriza e institucionaliza a participação e o controle social, para que se efetive, exige uma mudança da cultura política brasileira e o rompimento com a tradição autoritária, patrimonialista, de desigualdades e exclusão sociais presentes na vida da população brasileira por séculos, refletida no modelo de Estado autocrático e centralizador. E, portanto, um enorme desafio, quase uma revolução na relação Estado e Sociedade e na gestão da coisa publica. Um desafio que vale a pena, pois este novo paradigma e uma das maiores conquistas da sociedade brasileira em sua historia política contemporânea.
Considerando que as políticas sociais existem para garantir os direitos humanos fundamentais a vida, a saúde, a educação, a liberdade, entre outros, a existência dos conselhos de direitos e seu funcionamento eficaz cumpre um papel fundamental na formulação e controle dessas políticas e, por sua vez, na promoção, controle e defesa desses direitos, zelando para que eles não sejam violados. Os conselhos são espaços em que a sociedade e governo dialogam, para cumprir o que determina nossa Lei Maior, com a participação e muitas mobilizações sociais, foram elaboradas e aprovadas pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores algumas legislações complementares, que reafirmam direitos e asseguram a participação na gestão e controle das políticas. Exemplo disso, a Lei 8069 (Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA) que regulamenta entre outros o artigo 227 da Constituição e torna obrigatória a criação dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente em todos os níveis da Federação (nacional, estadual, distrital e municipal).
Do ponto de vista de sua natureza jurídica o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, e um órgão estatal especial (não só governo, nem somente sociedade civil), isto e, são espaços públicos institucionais. E não instancias da sociedade civil ou do governo. Devem ser compostos de forma paritária por agentes públicos (representantes governamentais e não governamentais), e seus atos são emanados de decisão coletiva e não de agente singular.
Conforme resolução 106 do Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente possuem natureza de órgãos estatais especiais, isto e, são instancias publicas essencialmente colegiadas e estão conceituados juridicamente no inc. II do art. 204 da Constituição Federal e no inc. II do art. 88 da Lei Federal no 8.069/90(Estatuto da Criança e do Adolescente) como órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal. Disponível em: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/resolucao106_2005.htm.
Outro importante exemplo que regulamenta dispositivos constitucionais e a Lei Federal no 8.842, de 04 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e da outras providencias. Em seu artigo 6o estabelece que: “os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual numero de representantes dos órgãos e entidades publicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas a área”.
Apesar de apresentarem-se com características semelhantes, os Conselhos de Direitos não são órgãos governamentais, isto e, não são organismos que pertencem ao governo, nem tampouco são estruturados por normas especificas da administração publica (seus membros não são servidores públicos, por exemplo, que são admitidos por meio de concursos públicos), como também não são associações. Os conselhos integram a estrutura básica do poder executivo, da secretaria ou órgão da área social, possuindo finalidade vinculada a estes órgãos, mas criam estruturas jurídicas próprias, tendo composição e organização fixadas em legislação especifica. E, para atender aos preceitos constitucionais, e fundamental garantir a autonomia política. Os conselhos são, portanto, órgãos estatais especiais, ou mais amplamente, “espaços públicos institucionais”. Dai a razão de se dizer que os Conselhos de Direitos são instituições inovadoras em sua natureza jurídica.
Esta condição não permite que a criação dos Conselhos de Direitos Municipais, Estaduais e Nacionais seja facultativa, ou seja, que ocorra a partir da vontade de alguns interessados que se agrupam e criam uma entidade para a defesa destes interesses. Ao contrario, a sua criação e obrigatória em determinação de legislação complementar. Isto significa que, todos os municípios tem que criar e fazer funcionar os seus Conselhos. Estes são criados a partir de uma atribuição do Poder Executivo de elaborar o projeto de lei da criação do Conselho e encaminhá-lo ao Poder Legislativo para aprovação. No caso de omissão do Poder Executivo, o Ministério Publico poderá instaurar inquérito civil.
Deve-se ressaltar que, em casos de omissão, a sociedade civil deve provocar e sensibilizar o poder executivo para esta iniciativa legislativa.
Em 1999, onze anos apos a promulgação da Constituição Federal, pesquisa do IBGE já demonstrava a existência de milhares de conselhos municipais diretamente relacionados as políticas publicas, espalhados pelo pais.
Destaque-se que nos casos dos conselhos da saúde, assistência social, educação e criança e adolescente, sua criação e obrigatória por lei ordinária, em todos os municípios.
Alguns exemplos de legislação complementar que determinam a criação de Conselhos de Direitos são:
CDDPH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana - LEI No 4.319 – DE 16 DE MARCO DE 1964. Cria o Conselho de Defesa dos direitos da Pessoa Humana.
CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente Lei Federal n° 8.242, de 12 de outubro de 1991 Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e da outras providencias.
CNDI - Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - LEI No 8.842, DE 4 DE JANEIRO DE 1994. Dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e da outras providencias – artigos 5º a 7º. DECRETO No 4.227, DE 13 DE MAIO DE 2002. Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e da outras providencias Revogado pelo Decreto no 5.109, de 2004.
CONADE - Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência no Decreto 3.298/99 de 20 de dezembro de 1999 que regulamentou a Lei 7.853/89.
CNCD - Conselho Nacional de Combate a Discriminação DECRETO No 3.952, DE 4 DE OUTUBRO DE 2001 Dispõe sobre o Conselho Nacional de Combate a Discriminação.
CNDM - Conselho Nacional dos Direitos da Mulher LEI No 7.353, DE 29 DE AGOSTO DE 1985 Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM e da outras providencias.
CNPIR - Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial artigo 3, parágrafo único da L EI N o 10.678, DE 23 DE MAIO DE 2003 que cria a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da Republica, e da outras providencias e Decreto no 4.885, de 20 de novembro de 2003 que dispõe sobre a composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial - CNPIR, e da outras providencias.
Referências bibliográficas
BORGES, Alice Maria Gonzalez. “Democracia participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil”. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752
NOGUEIRA Neto, Wanderlino. Direitos Humanos da Infância e da Adolescência no SIPIA. Fortaleza: CEDCA, 2004.
Links interessantes
Leis de criação dos conselhos:
Autoria: Maria de Lourdes Alves Rodrigues
Colaboração: Maria Leticia Puglisi Munhoz
Fonte: Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos (Abril a Julho/2006), realização de Ágere Cooperação em Advocacy, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos/PR. É permitida a reprodução integral ou parcial deste material, desde que seja citada a fonte.
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